Likestillingsplikt i offentlig sektor (LOS-plikten)

Offentlige virksomheter er organisert på ulike måter. Eksempler er forvaltningsorganer, offentlige stiftelser eller private rettssubjekter eid av det offentlige. 

LOS-plikten gjelder for offentlige myndigheter «i all sin virksomhet». Det betyr at plikten ikke er begrenset til oppgaver som man ser på som ren myndighetsutøvelse, som for eksempel å fatte et vedtak om studieplass eller ta imot en søknad om avlastning, men gjelder alle sider av virksomhetens arbeid. Plikten innebærer at offentlige myndigheter skal gå foran i likestillingsarbeid og at dette arbeidet skal gis høy prioritet.

Kommuner og fylkeskommuner

Alle kommuner og fylkeskommuner er omfattet av plikten. Det samme gjelder offentlige virksomheter som er en del av kommune og fylkeskommune. Eksempler er offentlige skoler og barnehager, kommunale helse- og omsorgstjenester, kommunale fritidstilbud, andre kommunale og interkommunale foretak, m.m. Kommunale museer eller andre kulturtilbud er også i utgangspunktet omfattet av plikten.   

Private virksomheter som har fått delegert offentlig myndighet fra kommune eller fylkeskommune er omfattet av plikten. Eksempler er skoler og barnehager drevet i privat regi. 

Underleverandører som har fått delegert offentlig myndighet, kan også være omfattet av plikten. Se mer om hva det vil si å være en privat aktør i markedet lenger ned.  

Statlige virksomheter

Plikten gjelder for alle statlige virksomheter. Alle departementer, direktorater, statsforvaltere og statlige organer er omfattet av plikten. Andre statlige virksomheter som universiteter og høyskoler, Nasjonalgalleriet og Nasjonalteateret vil også være omfattet. 

Private virksomheter som har fått delegert offentlig myndighet fra staten er omfattet av plikten. Eksempler på dette kan være private utdanningsinstitusjoner, forskningsinstitutter og helseforetak. 

Statsforetak og statlige aksjeselskaper

Statsforetak og statlige aksjeselskaper er i utgangspunktet omfattet av plikten så lenge de utøver offentlig myndighet. Eksempler på statsforetak er Bane Nor og Statskog.  

Plikten gjelder likevel ikke dersom virksomheten er en «aktør i markedet», selv om de utøver offentlig myndighet, se Prop. 63 L (2018-2019) s. 92. Loven sier ikke noe nærmere om hva som ligger i å være en «aktør i markedet».  

Noen statlige aktører har både oppgaver med næringsdrivende formål, men også forvaltningsoppgaver. Ombudet mener at det i disse tilfellene må foretas en skjønnsmessig vurdering av virksomhetens oppgaver. Hvis hovedvekten av virksomheten er å utøve offentlig myndighet, mener ombudet at virksomheten mest sannsynlig er omfattet av plikten. 

Særlovselskap og interkommunale selskap som utøver offentlig myndighet

Loven sier ikke noe om hvilke andre offentlige selskapsformer enn statsforetak og statlige aksjeselskaper som er omfattet av plikten. Siden statsforetak og private virksomheter som utøver offentlig myndighet omfattes av plikten, mener ombudet at også særlovselskaper og interkommunale selskaper er omfattet. Eksempler på særlovselskaper er helseforetakene.  

Hvorfor brukes begrepet «offentlig myndighet» i loven?  

Likestillings- og diskrimineringsloven bruker begrepet «offentlige myndigheter» som en samlebetegnelse for aktørene som omfattes av plikten etter lovens § 24. Begrepsbruken er ikke ment å avgrense hvilke deler av offentlig sektor som omfattes av plikten.  

Likestillings- og diskrimineringsloven presiserer at også private foretak vil kunne regnes som offentlige myndigheter dersom de får delegert myndighet fra det offentlig. Dermed kan man si at begrepet «offentlig myndigheter» er ment å ha et bredt omfang.

Hvem omfattes ikke av LOS-plikten

Private aktører som ikke har fått delegert myndighet fra det offentlige er ikke omfattet av plikten. Eksempler på dette er private banker, eiendomsmeglerfirmaer, osv.

Aktivitetsplikten går ut på at offentlige myndigheter skal fremme likestilling og hindre diskriminering. Aktivitetsplikten gjelder for alle diskrimineringsgrunnlagene i likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Forbud mot å diskriminere, men også kombinasjoner av disse grunnlagene.

Loven sier at offentlige virksomheter skal; ‘omsette prinsipper, prosedyrer og standarder for likestilling og ikke-diskriminering til handling‘. Loven stiller ingen krav til hvordan offentlige virksomheter skal gjøre dette, utover at det skal være et ‘aktivt, målrettet og planmessig’ arbeid.’

Ombudets anbefaling er at virksomheter tar utgangspunkt i en 4-stegs metodikk. Dette vil gi flere muligheter for intern kompetansedeling og bidra til at arbeidet med pliktene samkjøres.

Aktivitetsplikt for universell utforming

Driver du eller har du ansvar for en virksomhet slik som en butikk, kiosk, pub, hotell, kino, restaurant, museum, legekontor, advokatkontor, solarium eller kort sagt – tilbyr du varer eller tjenester til folk flest? Da har du en plikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 19 til å jobbe aktivt og målrettet for at virksomheten, de fysiske forholdene, inkludert betalingsautomater og nettsider med applikasjoner er universelt utformet. Plikten til universell utforming gjelder også for kollektivtransport og alle offentlige plasser som bussholdeplasser, T-banestasjoner, parker og torg.  

Den grunnleggende ideen bak universell utforming er å utforme samfunnet slik at så mange som mulig kan delta aktivt i samfunnet uavhengig av funksjonsevne. Dette kan være å sikre tilgang til et bygg, men også andre forhold som å sørge for riktig belysning, akustikk, tele/skrankeslynge og skilting. Dette er forhold som skal bidra til å gjøre tilgang enklere for de fleste. 

Hovedløsningen skal være universelt utformet 

Hovedløsningen er den delen av virksomheten som det er naturlig for den enkelte å bruke. Det skal ikke være særløsninger som egne innganger for bevegelseshemmede. 

Virksomhetens alminnelige funksjon skal være universelt utformet 

Det er de delene av virksomheten der gjester, kunder og publikum har adgang og tilgang til som skal være universelt utformet. Dette er de delene av virksomheten som befolkningen bruker for å nyttiggjøre seg, handle eller benytte de varer og tjenester som tilbys. I de delene av lokalene som bare er for de ansatte, er det ikke plikt til universell utforming ennå. 

Manglende universell utforming kan være diskriminering 

Enhver som utestenges eller ikke får tilgang til f.eks. en butikk, en restaurant, kino og pub, eller som ikke får benyttet en app eller nettsider til en virksomhet, kan klage til Diskrimineringsnemnda. Nemnda vil i hvert enkelttilfelle etter en uforholdsmessighetsvurdering konkludere med hvilke forbedringer som er påkrevet og som må oppfylles for å ikke bryte likestillings- og diskrimineringsloven. Nemnda kan også ilegge dagsbøter og kreve stengning av virksomheten om den ikke retter seg etter nemndas pålegg.  

Personlig service: legge til rette for lik rett til varer og tjenester

For mange er personlig service like viktig som utformingen av de fysiske forholdene.  Likestillings- og diskrimineringsloven hjemler ikke et rettskrav på varer, tjenester og informasjon, men etter konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter (CRPD) er ikke plikten innskrenket når det gjelder samfunnsområder eller bruk av virkemidler. 

Med «rimelig tilrettelegging» (CRPD artikkel 2) menes nødvendig og hensiktsmessig endring og justering som ikke innebærer en uforholdsmessig eller utilbørlig byrde, når det i et bestemt tilfelle er behov for det, for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan nyte eller utøve alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter på lik linje med andre. 

Konkret kan dette innebære å ha personell tilgjengelig i butikken, på et museum eller hotell, som kan bistå om folk trenger assistanse og sørge for alternative informasjonsmåter som tegnspråktolking og visuell informasjon som er tilgjengelig for alle.

Arbeidet starter med en situasjonsanalyse. En situasjonsanalyse innebærer at virksomheten skal identifisere risiko for diskriminering og barrierer for likestilling i deres arbeid. Målet er å identifisere underrepresentasjon og/eller potensielle barrierer for enkelte grupper, samt få bedre forståelse for de faktiske behovene i befolkningen. 

a) Få oversikt over hva arbeidet i deres virksomhet går ut på

Det kan være vanskelig å vite hvor man skal begynne. Det kan kanskje virke banalt, men et godt sted å starte kan være å få en oversikt over hva din virksomhet faktisk holder på med. Med dette sikter vi ikke til deres overordnede mandat, men heller de ulike oppgavene og gjøremålene som utføres i alle avdelingene i deres virksomhet. Eksempler kan være: saksbehandling, veiledning til enkeltindivider, arrangere eksterne seminarer, publisere informasjon på virksomhetens hjemmesider, utforme driftsbudsjett, utføre kontroll, med mer.
Det er også hensiktsmessig å identifisere hvilke arenaer/kanaler/verktøy dere jobber i. Dette vil gjøre det lettere å vurdere om mulige barrierer kan skyldes de strukturelle rammene for arbeidet.

b) Kartlegg deres retningslinjer, standarder og prinsipper

Nå har dere identifisert arbeidet og aktivitetene i deres virksomhet. Det er nå på tide å se om dere har noen nedfelte retningslinjer, standarder eller prinsipper knyttet til disse. Eksempler på dette kan være interne rutiner, sjekklister, håndbøker, serviceerklæring, andre interne dokumenter. Det kan også være relevant å se på intern praksis dersom dette ikke finnes skriftliggjort. En rask gjennomgang av deres retningslinjer og rutiner, vil kunne tydeliggjøre deres ambisjoner for kvaliteten på arbeidet deres, og hva dere foreløpig ikke har klare retningslinjer for. Vi anbefaler at dere skriftliggjør deres standarder. Har dere ikke gjort dette ennå, er nå et godt tidspunkt å starte.

c) Utvikle standardene med tydelig likestillingsperspektiv

Når dere har kartlagt hvilke standarder dere har for arbeidet deres, skal dere vurdere om standardene vil ivareta behovene til hele befolkningen og sikre likestilling. Med likestilling menes likeverd, like muligheter og like rettigheter. Likestilling forutsetter tilgjengelighet og tilrettelegging.

Det kan det være nyttig å reflektere rundt følgende:
• Bidrar standardene til å sikre likeverd, like muligheter og like rettigheter for hele befolkningen?
• Tar deres standarder utgangspunkt i klare målsettinger og prinsipper som definerer likestillingsambisjonene for arbeidet deres?
Eksempler:
• Tar deres standarder utgangspunkt i klare målsettinger og prinsipper som definerer likestillingsambisjonene for arbeidet deres?
• Eksempler:
Aktivitet Likestillingsmålsetting
Møter med eksterne «Vi har som mål at alle som deltar i møter med vår virksomhet skal oppleve at de blir behandlet med respekt og på en likeverdig måte.»

Medieutspill «Vi har som mål at virksomhetens mediehåndtering skal bidra til å synliggjøre mangfold, bygge ned stereotypier og motarbeide stigmatiserende fremstillinger.»

Arrangementer «Våre lokaler skal være tilgjengelige for hele befolkningen»

De nedfelte målsettingene, standardene og prinsippene som berører likestillingsambisjonene for deres arbeid utgjør til sammen det som kan kalles deres «likestillingspolicy». Det er ikke krav om at disse må samles i et dokument. Samtidig opplever noen virksomheter at det er hensiktsmessig å samle disse på ett sted. Det kan gjøre det lettere å finne frem og holde oversikt.

d) Identifiser forbedringspotensiale og mulige barrierer

Nå har du fått en oversikt over aktivitetene som utgjør deres virksomhet, og kartlagt eller utviklet standardene som dere jobber ut ifra. Med utgangspunkt i dette er det nå mulig å se om det kan være risiko for at enkelte grupper ikke vil oppleve virksomhetens arbeid på en likeverdig måte. Nå skal dere vurdere om det kan være barrierer for enkelte grupper som dere kan minimere.

Lovens forarbeider slår fast at alle offentlige virksomheter skal gjennomføre en situasjonsanalyse for å kunne si noe om mulige barrierer til likestilling som virksomheten kan påvirke.
Et eksempel på dette kan være slik: Dere har målsetningen «Våre lokaler skal være tilgjengelige for hele befolkningen». Dere har fått klager fra rullestolbrukere at de ikke klarer å komme inn uten assistanse på grunn av en helning foran døren.

I dette eksempelet er det et gap mellom målsetningen og virkeligheten befolkningen opplever i møte med dere.
Det finnes mange kilder til kunnskap når det gjelder barrierer.

Eksempler på opplysninger som kan være relevante er:
• statistikk over befolkningssammensetningen
• oversikt over innbyggere med ulike bakgrunner som kan være målgruppe for deres arbeid
• tall/oversikt over hvem som faktisk bruker deres tjenester
• klager dere har mottatt
• Brukerundersøkelser
• Brukerutvalg / rådgivende utvalg i deres virksomhet
• Interne diskusjonsfora

Noen årsaker til barrierer er enkle å finne frem til. Andre kan være litt vanskeligere å identifisere. Dialog og tilbakemelding fra de det gjelder gir viktig kunnskap om hvorfor ting oppleves slik de gjør. Enkelte lover legger opp til medvirkning og innbyggerinvolvering. Det vil være naturlig å dele situasjonsanalysen med de organene som er opprettet for å ivareta krav til medvirkning, slik at dere kan få hjelp til å identifisere årsaker i samråd med de personene som påvirkes av myndighetsutøvelsen deres. Forskning kan være en annen kilde til kunnskap om årsaker.  

Vi er kjent med at dette har blitt gjort på ulike måter. Eksempler: 

Et direktorat har gjennomført samlinger med representanter fra ulike grupper for å få innsikt i hvordan disse opplever direktoratets arbeid. 

En etat har opprettet interne dialogfora der ansatte får utvekslet erfaringer om hvordan tjenestene kan bli mer tilgjengelige. 

Et tvisteløsningsorgan har gjennomført en intern workshop der de har kartlagt sine aktiviteter og identifisert barrierer som kan oppstå for ulike grunnlag. 

Der virkeligheten avviker fra idealene og målsetningene dere har skissert i deres likestillingspolicy, er det nødvendig å vurdere årsakene bak, og om gapet kan lukkes ved å sette inn målrettede tiltak. Loven gir ingen fasit når det gjelder hvilke tiltak som skal iverksettes – det er opp til virksomheten selv å vurdere hva som trengs i den konkrete situasjonen.  

Det kan være hensiktsmessig å begynne med å se om dere allerede har tiltak som svarer til utfordringen. Det kan være nyttig å se hvordan andre virksomheter løser lignende utfordringer. LDO kan også kontaktes for veiledning.  

Det er avgjørende for dette arbeidet at dere i ettertid kan evaluere hvorvidt tiltakene har vært effektive eller ikke. Vi anbefaler at dere identifiserer konkrete delmål for tiltakene som skal iverksettes, og at det settes frister for arbeidet. Konkrete personer bør tildeles ansvar for tiltakene og en i ledelsen bør utpekes som ‘eier’ for hvert tiltak, slik at den ansvarlige har noen å diskutere fremdriften med. 

Eksempel på en god målformulering: ‘Vi har som mål at alle som møter virksomheten skal oppleve at de blir behandlet med respekt.’ Formuleringen er god fordi den oppgir et ønsket resultat som er kvantifiserbart. Hvis ikke «alle» opplever å bli behandlet med respekt, har dere ikke oppnådd målet. Dette kan for eksempel måles med en brukerundersøkelse. 

Det kan være nødvendig å prioritere 

LOS-plikten innebærer at offentlige virksomheter skal jobbe for likestilling og mot diskriminering i hele sin virksomhet for samtlige grunnlag. Selv om dette er en viktig målsetning, er det nødvendig å innse at det ikke alltid vil være mulig å løse alle utfordringer på samme tid.  

Etter at virksomheten har gjennomført en situasjonsanalyse, identifisert mulige barrierer og deres årsaker, samt identifisert egnede tiltak, kan det likevel være nødvendig å prioritere noen tiltak fremfor andre. Alternativt kan man jobbe på flere områder over lengre tid.  

Det finnes ingen fasit for hvordan en virksomhet skal prioritere arbeidet med å bygge ned barrierer. En mulighet er å forankre hva som skal prioriteres med berørte parter. Prioriteringene man har gjort, bør beskrives i likestillingsredegjørelsen. På den måten ser interessenter at det er en gjennomtenkt grunn til at noe eventuelt har blitt nedprioritert. Redegjørelsen skal også si noe om deres forventninger for arbeidet fremover. 

Evaluering av tiltak krever at dere sammenligner effekten av tiltakene opp mot målene og delmålene dere har identifisert. Det er her man ser viktigheten av gode målformuleringer (se mer om dette i punkt 3).

Det er viktig at dere bruker målformuleringene når dere for eksempel skal utarbeide brukerundersøkelser eller intern statistikk. La oss se nærmere på eksempelet fra punkt tre. Dere har målformuleringen: ‘‘Vi har som mål at alle som møter virksomheten skal oppleve at de blir behandlet med respekt». Effekten av tiltaket kan måles gjennom en brukerundersøkelse, ved å stille spørsmålet ‘Opplevde du å bli møtt med respekt i møte med virksomheten?’
Mottatte klager eller andre tilbakemeldinger kan også brukes som grunnlag for å vurdere effektiviteten av tiltak.

Alle i offentlig sektor skal redegjøre for hvordan de jobber for å oppfylle LOS-plikten, slik at det viktige likestillingsarbeidet blir dokumentert.
  

Redegjørelsen skal beskrive minst fire momenter: 

• Hvilke prinsipper, prosedyrer og standarder dere har for likestilling.
• Hva dere gjør for å integrere hensynet til likestilling og ikke-diskriminering i arbeidet. Her skal dere redegjøre for hvordan dere arbeider for å omsette prinsipper, prosedyrer og standarder for likestilling og ikke-diskriminering til handling. 
• Hvordan dere vurderer resultatene som er oppnådd 
• Hvilke forventninger og planer dere har for arbeidet fremover 

Redegjørelsen skal gis i årsrapport/årsberetning eller annet offentlig tilgjengelig dokument.

Eksempel på mulig formulering

Vår virksomhet har satt som mål at våre lokaler skal være tilgjengelige for hele befolkningen. En brukerundersøkelse avdekket at flere opplever at løsningen rullestolbrukerer blir henvist til sideinngangen oppleves som mindre likeverdig. Vi har nå igangsatt en prosess for å sikre adkomst for alle gjennom hovedinngangen. Målsettingen er at Driftsavdelingen ferdigstiller dette arbeidet innen årets slutt. På bakgrunn av tilbakemeldingene vil vi også nå igangsette en generell gjennomgang av tilgjengelighet i hele vår virksomhet.

For virksomheter som har underliggende virksomheter/etater og/eller underleverandører

Alle offentlige virksomheter skal redegjøre for sitt likestillingsarbeid. Noen virksomheter har underliggende virksomheter, noe som gjør det aktuelt å avtale når og hvordan informasjon skal deles dersom dette er nødvendig for å redegjøre.  

Det er opp til hver virksomhet å finne ut om de har behov for å innhente informasjon fra underliggende virksomheter eller underleverandører. Det finnes ingen fasit for hvordan informasjonsflyten skal sikres. Ombudet antar at det kan være minst to modeller for informasjonsdeling: 

• Sentralstyrt – gjennom instruks og bestillinger 
• Lokalstyrt – hver virksomhet sørger for egne løsninger og gode kommunikasjonsrutiner på tvers 

Uansett hvilken modell som velges, er det viktig å avklare forventninger og sette av nok tid.

Tips!

For å strukturere og effektivisere arbeidet kan det være nyttig å ta utgangspunkt i oversikten som finnes i Barne-, ungdoms- og familiedrektoratets (Bufdirs) mal for likestillingsredegjørelser:

Bufdirs eksempelmal for likestillingsredegjørelse for offentlig